政协晋城市委员会

社区是社会治理的基本单元，推进社区治理和服务创新是社区建设领域全面深化改革的时代主题。党的十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件；十八届三中全会又进一步指出：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”加快社区治理步伐，提升社区服务水平已成为促进我市社会发展的一个重要方面。为此，晋城市政协高度重视，把推进城市社区治理工作作为今年市政协常委会重点协商课题之一，从11月上旬开始，由陈建国副主席带队，市政协社会法制委员会组织部分政协委员对此进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、我市城市社区治理的基本情况及成效

我市1985年市管县体制改革后，只有城区和高平有几个城市居委会，主要管理城市非农业人口。随着城市化进程的推进，城市人口的大量增加，城市管理的方式也在不断改变。从1990年代开始，城区、高平一些“城中村”逐步进行了“村改居”。2002年，根据中央、省有关精神，我市进行了全面的城镇社区居委会改制工作，阳城、沁水、陵川也在县城城关进行了“村改居”。泽州县也从2010年起，开始进行试点。目前，我市现有社区居委会142个。其中，城区75个，高平29个，开发区14个，沁水9个，陵川7个，阳城5个，泽州3个。社区居委会成员及专职工作者1302人。从社区性质上可分为三种类型：第一类为涉农社区居委会。实际上是由城中村和城郊农村过渡过来，包括原有农户居民与非农户居民。为了保证城中村原居民利益和集体经济组织的管理，在原农村基层组织的基础上，组建社区居委会，管辖本辖区内的所有居民，原农村组织的干部整体过渡为社区居委会干部，其职能具有双重性，除对新的辖区进行管理外，还要对原有集体经济组织进行管理。保证三个不变：原农居委集体经济组织的性质保持不变；原农居委居民各种收入福利待遇渠道不变；原农居委的办公场所过渡为社区居委会办公场所，其产权关系不变。这类居委会有95个，占社区总数的67%。第二类为非农社区居委会。在一些较大的新建居民住宅小区和老城区、城镇居民集中住宅区，改制组建了非农社区居委会。管理服务对象为城镇户口居民，这类性质的居委会有35个，占总数的25%。第三类为企业型社区居委会。这类性质的居委会以大型企业职工家属为主的小区，其特点是社区居委会干部配备、办公场所、人员工资、由所属企业解决。这种性质的社区居委会共12个，占总数的8%。

近年来，我市社区治理服务体系建设规划实施取得了显著的进展和成效。随着晋城经济社会发展步伐不断加快，我市各级紧紧围绕社区管理体制和运行机制的改革创新，制订出台了一系列政策和措施，在建立社区管理体制、改善社区服务设施、加强社区民主自治建设等方面取得了重要进展，社区各项事业呈现出良好的发展态势。

一是社区服务设施逐渐完善。几年来，各级政府共投入近2000万元用于改善社区服务设施建设。目前，全市80%以上的社区建成了为居民服务的活动场所，建成街道社区服务中心9个，社区服务站137个。社区卫生服务中心（站）36个。 随着社会养老事业的发展，2014年11月，市政府下发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，鼓励社区养老，要求新建小区必须配建养老设施，旧小区也要逐步整改达标。

二是社区服务功能不断强化。我市各级整合利用社区资源，积极鼓励和引导卫生、科技、教育、公安、消防、法律等服务进社区，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会服务体系，为构建居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、生活便利、文明程度高的和谐社会提供组织保障。市饮食服务有限公司建成了集办公、机房、培训等为一体的700平方米的综合办公楼，组建了晋城家政（社区）服务网络中心，开通了热线客服电话，为社区居民提供更加便捷的服务。

三是社区人才队伍不断壮大。目前全市共有社区干部1146人，社区专职工作者88人，社区各类协管员693人。近年来，一大批大学毕业生到社区担任主要干部和工作人员，改变了社区组织的年龄结构和知识结构。同时，依托机关事业单位和社区结对共建活动，先后从机关单位中选派21名组织协调能力强、工作经验丰富的同志到社区任职，有效弥补了人才不足的问题。

四是社区体制机制基本确立。1、完善城区社区管理体制。城区是我市城市社区推进最早，也是社区建设较为完善的县（市、区）。城区政府在城区民政局设立了“区社区建设管理服务中心”。以区长为主任、区四大班子分管领导为副主任、多个职能部门负责人为成员的社区建设指导委员会，完备了组织保障，为推进我市社区发展起到引领作用。2、调整开发区社区管理体制。根据开发区的实际情况，将城区、泽州14个社区（村）的党务、经济、社会事务等管理权限移交给开发区统一规划管理，并成立了社区管理委员会，对原行政村完成了社区改制。3、健全城镇社区管理体系。在阳城、沁水、陵川等典型农业县城，县政府所在地，随着人口的不断增加，社区居委会的服务功能得到不断提升。4、探索社区网络化管理。将辖区内的所有住户和单位全部纳入网格管理范畴，提升社区党组织和居委会服务群众和参与社会管理的能力。

五是社区重点工程建设进一步落实。“十二五”期间，我市完成了54个社区服务站改扩建工作，其中城区43个、高平11个，每个面积不少于300平方米。沁水县龙港镇杨河社区建设项目，已被确认为我市社区服务重点建设项目，并申请到中央预算内投资55万元。另有5个社区服务中心、37个社区服务站正在筹备建设中。

二、社区治理存在的问题和困难

（一）农居委社区治理难题亟待解决。我市目前除城区、高平市有规范的城市社区外，其他四县的所有社区都还是农居委社区。“村改居”以后，由社区居委会代替了原来的村委会，管理体制发生改变，社区居委会也按照《居委会组织法》的要求进行了改组。但在大部分地区，只是将原村委会换了个名称，还是按照原村委会的方式运作，有的甚至是村委会和居委会两块牌子并存。群众称之为：“村不村，居不居”。在组织结构方面，农居委社区居委会成员主要是由原村委会的班子简单组合而成，社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任，负责的还是原村民。对于社区内的其他居民的服务和管理，就形成空白。不能做到全覆盖。这样，村改居社区作为利益整合的载体，成为以原村庄为边界的利益集团，为原居民提供福利待遇和基本的社会保障，形成既定的利益分配格局。与其他社区居民形成“双轨制”，甚至在社区服务和公共设施使用上，其他社区居民也享受不到，从而引发社会矛盾。反映在经济结构上，农居委社区在经费来源上还是集体经济。《居民委员会组织法》规定：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的工资的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；同时居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决，政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项，应提供必要的经费和条件。而农居委社区居委会由于改革不到位，还存在集体经济成分，因而经费来源多来自于集体经济组织，在履行管理职能时没有得到国家财政补贴，社区内的城市公共设施、社区公共事务、社区干部的工资等方面的支出也主要由农居委集体经济承担。而且，由于农居委集体经济缺乏有效的监督，容易滋生腐败。如“城中村”的改造中，农居委社区居委会掌管着集体资源和财产的决定权，这与城市社区的职能是不相符的，这也给这类社区管理层带来了运作风险。

（二）社区居委会自治功能不强。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但是，一些社区居委会对自身的职能权责认识不清，社区工作尤其是社区服务和协调职能不能到位。有些社区干部认为社区居民自治，就是不要管理。因此，缺少对社区居民必要的管理、指导和沟通，社区居民与居委会之间没有多少联系，许多居民都不知道自己是哪个社区居委会。另一方面，有些行政部门只是给社区下任务，却对社区工作没给应有的支持和帮助，社区居委会承担着有关部门繁重的行政事务，没有精力去为社区居民服务。社区内乱停乱放、乱搭乱建、乱摆摊点、占道经营等群众反映强烈的问题得不到解决，社区内的“脏、乱、差”现象得不到治理。

（三）社区办公和服务设施严重欠缺。我市老城区的居委会由于当时设计规划等原因，办公条件简陋。而一些新建小区、新建楼盘，社区用房也得不到规划，或规划得不到落实。根据中央、省、市规定，新建住宅小区每百户提供20平方米社区办公用房。但是，这些政策很难落实。还有社区养老，政策要求城建规划时，必须按人均不少于0.1平方米的标准，分期分级规划养老服务设施，与住宅区同步规划，同步建设，但也很难落实。高平市29个社区居委会，除11个农居委基本符合办公服务用房标准外，其他18个非农居委硬件设施普遍滞后，大都是租借小区物业和辖区单位的，而且面积偏小、设施不全、环境较差。

（四）社区管理体制没有很好理顺。一是社区居委会与物业管理、业主委员会的关系和职责不清。居委会作为基层自治组织，本应指导物业管理，但由于物业是具体管理者，居委会发挥不了应有的管理功能。二是行政区划未理顺。开发区由于没有行政区划，相关工作运作困难。比如民政、卫生、新农合等事关民生的重要工作，没有相关端口，财政渠道不畅通，社区居民办事需通过城区、泽州相关部门办理，导致工作不畅，效率不高，群众不满。另外，开发区驻有国营三零厂、江淮厂、富士康等大型企业，有数万常住人员，同时，还有佳润、怡凤、兰花等小区，这些厂矿和小区，名义上就近划归相关社区管理，但实际上社区对其难以发挥管理职能。三是由于城市发展，区域划分和人口数量也在发生变化，有的社区人口上万，而有的只有几百，如高平北阳社区居委仅51户200多人，社区居委会规模偏小，造成社区发展的不平衡和管理资源的浪费。四是驻社区单位共驻共建意识不强，居委会工作难开展。由于社区居委会处于城市最基层，级别最低，在组织活动开展工作时，一些驻社区单位往往不配合，致使工作难以开展，严重制约着社区建设的管理水平。

（五）社区工作者队伍不够稳定。社区工作人员工资待遇偏低，一些县（市）社区工作人员月工资不到1000元。社区组织留不住人才，社区队伍专业化水平不高，招聘的大专院校毕业生难以安心工作，流失比较严重。

三、对策和建议

推进社区治理，增强社区自治和服务功能，对于提高居民群众的参与程度和社区服务水平，巩固党和政府在基层的执政基础，促进基层社会的和谐稳定，建设社会主义法治社会具有重要意义。针对我市社区治理存在的困难和问题，我们提出以下建议：

（一）加大社区治理改革力度，推进农居委向城市社区居委的转变。

农居委作为过渡，对我国城市化发展起到过重要的作用，但随着城市化进程的不断推进，户籍制度改革的步伐加大，农居委社区已远远不能适应形势发展的要求，规范的城市社区治理是城市化发展的要求。因此，必须推进农居委向城市社区居委的转变。要按照城市社区职能，理顺各种关系。一是制定“村改居”发展建设政策规定。建议由市委组织部、民政局、发改委、住建局、人社局等部门，研究制定关于“村改居”发展规划的政策。通过“立法”，明确“村改居”的城市建设用地，明确村改社区居民的市民待遇，明确市政对社区内道路、公共设施的维护范畴，明确“村改居”集体资产的处置分配意见，明确享受社区集体组织成员待遇的具体条件，使“村改居”依法进行。二是积极稳妥地推进农居委社区集体资产改制。社区集体资产改制是“村改居”的关键。要遵循“促进集体经济发展、有利社区建设管理、保障群众基本权益”的原则，积极探索对集体资产进行处置或改制的新途径新办法，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。城区在“村改居”中走在前列，并摸索出一些可供借鉴的经验，如金华社区的“明晰产权、社企剥离、原住居民入股、法人治理结构”的模式。其他县（市）可学习和借鉴外地和城区的经验，加大力度，推动农居委向城市社区的转变。三是以“村改居”为契机，进一步推进“城中村”改造。“城中村”是农居委的主要特征，“城中村”不仅是城市建设中的问题，更是城市社区治理上的问题。省委书记王儒林同志在太原市“城中村”调研中指出，“城中村”是我国城镇化进程中一种特殊的二元地域空间，村民成了被城区包围的“失地农民”。我们推进城镇化不能“只占地，不管人”。在城中村改造过程中，要切实保障失地农民的利益，建立健全失地农民社会保障体系和机制，将失地农民纳入城镇居民社会保障范围，成为真正的市民。同时，也让新入住的社区居民享受到社区的服务。要实现城市社区居委会组织全覆盖，特别是居民入住率达到50%的新建住宅区，应及时组建社区居委会，建立现代城市社区治理结构。

（二）健全社区治理体系，发挥社区自治功能

一是切实加强社区党建工作，抓好社区班子自身建设。打造政治坚定、团结干事、为民办事的坚强领导核心。注重多渠道选拔培养优秀后备干部，逐步优化社区党组织班子的结构。推动形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的良好局面。二是坚持将居民自治作为社区建设的前提，在推进居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督上下功夫，保障居民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。排除社区干部服务意识机关化，让社区干部更好的融入到社区群众中去。在社区治理中，要认真落实党的十八大提出的“积极开展基层民主协商”，进一步完善居民协商议事会议制度，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制，推进社区民主协商的制度化、规范化、程序化。通过民主议事厅、议事箱、议事栏等平台，收集居民对涉及切身利益的公共服务、市政管理、环境卫生等方面的意见和建议，为居民解难题、办实事。三是大力发展社区社会组织。积极探索“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。社会组织充分发挥专项业务优势和行业协调作用，踊跃参与社会公共事务和公益活动，有效弥补政府公共服务的空白，推进了社区治理社会化进程。深入开展“两代表一委员进社区”活动，积极为社区建设建言献策、奉献力量。四是进一步强化网格化管理。利用这种创新型的社区管理方式，有效提升社区各项工作效率。通过实施网格化管理，使社区工作重心下移，使社区工作更具有针对性和实效性。五是增强社区的服务功能。社区要在做好居民办证、低保、治安维护、计划生育服务等工作的基础上，不断拓展服务内容、扩大服务领域，特别是在繁荣社区文化、增进邻里和睦、完善便民设施、关心残疾人、关爱空巢老人、发展社区养老事业等方面，打造特色服务。六是增强社区自我教育功能，不断提升社区居民的自身素质。通过社区居民会议制定“社规民约”，倡导文明行为和习惯，摒弃随地吐痰、随意遛狗、随意停放车辆等不文明行为和陋习，并采取有效的管理措施，建设卫生文明和谐社区。

（三）加大投入，切实改善社区居委会服务设施

一是政府要加大经费投入。按照社区内居民人数确定资金投入标准，在原有财政预算的基础上，要适当将社区服务经费列入政府财政预算，并随着经济社会发展，逐步提高社区办公经费。二是改善社区硬件基础和服务设施。要进一步落实民政部、中组部等十部委《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施基础和管理工作的意见》，将社区居民委员会办公用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并对建设资金来源、产权归属和使用管理方式等作出明确规定。新建住宅小区和旧城区边片改造居民区的建设单位和房地产开发商必须按照国家有关标准要求建设，规划局要按照规定的配套建设指标对建设规划设计方案进行审查，对不符合规定配置标准和要求的不予批准。未按规划要求建设社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的，住建局不能予以验收。老城区和已建成居住区没有社区居民委员会办公用房和居民公益性服务设施的或者不能满足需要的，由政府负责建设，也可以从其他社区设施中调剂置换，或者以购买、租借等方式解决，所需资金由政府统筹解决。三是鼓励社会各界捐助社区事业，多渠道筹集资金，搞好公益性服务。四是发挥共驻共建单位的资源优势。社区共建单位要开放单位资源，为社区共建出力。

（四）强化社区队伍建设，提升社区服务水平

一是要加强社区工作人才队伍建设。今年11月，中共中央办公厅印发了《关于深化“四风”整治、巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》。指出，“适当提高基层干部待遇，逐步改善工作生活条件”。社区干部作为最基层的干部，工作生活条件较差。因此要出台相关政策，切实提高社区工作者的收入水平，在解决社工“五险一金”的基础上，积极探索政府购买服务、“费随事转”等办法，为社工提高福利待遇。人社、组织部门应围绕社会工作人才队伍的培养、评价、使用等环节，分别在岗位设置、教育培训、薪酬保障、购买服务、财政支持、督查考核和宣传研究等方面提出明确要求，培育和挖掘晋城本地的专业化社区工作者；探索部分社区工作人员由社区居民选举产生的机制；出台社工激励政策，引导和鼓励社区工作者参加社会工作执业资格考试，逐步形成“持证上岗和社工退出机制”；通过公开招考等方式积极引进复合型人才，不断为社区输送新鲜血液，充实社区工作者队伍。二是要大力发展社区志愿组织。出台各种政策保障志愿服务的正常开展，建立符合我市实际情况的社区志愿者激励机制，吸引广大社区居民参与社区志愿服务；注重培训热心公益的带头人和社区志愿服务骨干力量，建立和壮大志愿服务工作骨干队伍；建立社区志愿者服务网站，将社区志愿服务站（点）组织纳入社区服务平台，实现社区志愿服务阵地有形化、管理规范化。三是要实现服务平台在全覆盖基础上不断提升服务。社会公共服务平台是架起社会服务、社区服务和社区居民需求的一座桥梁。各级政府要在这个重大的民生工作中加大投入、简化审批、招投标手续，通过社会公共服务平台不断提升服务质量。同时要管理好平台从业者队伍和加盟服务业者队伍，建立竞争和退出机制，奖优罚劣，确保平台硬件建的好，软件服务更到位。

（五）加强组织领导，完善社区工作机制。