政协晋城市委员会

农村土地流转是顺应市场经济发展的客观要求，是建设现代农业的必由之路，是增加农民收入的有效之策。为了积极稳妥地推进我市农村土地流转，加快现代农业发展步伐，经市政协研究决定，由马德和副主席带队，市农委积极配合，组织部分政协常委、委员于2014年5月20日至30日，深入6县（市、区）乡村，对我市农村土地流转情况进行了认真调查研究。现将调查报告如下：

一、我市农村土地流转现状及特点

晋城市国土总面积为9490平方公里，总人口227.91万，其中农业人口165万。全市耕地面积306.78万亩，其中家庭承包经营的耕地面积221.7万亩，机动地面积2.7万亩，承包农户47万户。截止目前，全市流转土地面积29.8万亩，占家庭承包耕地面积的13.4%，涉及农户8.6万户，占总户数的18%。近年来，我市紧紧围绕农业增效和农民增收这个主题，切实把推动土地流转作为“三农”工作的重点来抓，强化引导，注重规范，使农村土地流转呈现出了良好态势，有力地促进了农业结构调整，加快了农业产业化经营和农村经济的发展步伐。从调查的情况看，我市农村土地流转主要有5个特点：

1、流转面积规模化。随着土地流转组织化程度提高，有序化流转已经成为我市农村土地流转的主流，基层政权组织特别是村集体经济组织在引导农民规模、有序流转土地方面发挥了重要的媒介作用。2008年到2013年，仅6年时间，我市土地流转面积由7万余亩增加到29.8万亩，流转规模扩大4倍多，适度规模经营面积达到9.69万亩，占流转总面积的32.5%。其中：连片经营面积50—100亩的达11578亩，连片经营面积500—1000亩的达12608亩，连片经营面积1000亩以上的达10937亩。

2、流转方式多样化。我市农村土地承包经营权流转方式主要有转包、互换、租赁、入股、委托流转等5种方式。其中转包154517亩，占流转面积的51.9%；出租60649亩，占流转面积的20.7%；股份合作方式流转面积6539亩，占流转面积的2.2%；转让15387亩，占流转面积的5.2%；互换27541亩，占流转面积的9.2%；以其它方式流转的面积32416亩，占流转面积的10.9%。

3、流转主体多元化。过去农村土地流转主要在农户之间进行，随着农业产业化步伐加快，新型农业经济主体逐渐成为农村土地流转的主力军。截止2013年底，流入农民合作社的面积48768亩，占流转面积的16.4%；流入农业企业的面积23224亩，占流转面积的7.8%；流入其它主体的面积46740亩，占流转面积的15.7%。

4、流转用途特色化。土地流转经营范围从以种粮食为主，逐步扩大到水果、蔬菜、养殖、苗木花卉等领域，涉及农、林、牧、观光旅游等各业。如，城区政府2012、2013年用于环城道路绿化、“两山一带”绿化工程涉及的土地流转面积就达到8524亩。高平市石末乡侯庄村2000多亩承包地，全部流转到高平市民丰果业专业合作社，进行精品富士苹果种植。

5、流转效益综合化。土地流转对促进农业增效、农民增收、农村发展起到了积极的推动作用。一是提高农产品竞争力。土地流转后，土地向种植大户、农民合作社、农业企业转移，形成规模经营，农业机械化水平提高，统一了优良品种和种植技术，提高了农产品品质，增强了农产品的竞争力；二是节约种田成本。土地流转不仅形成规模经营，而且实现集约化经营，从生产到销售科学安排，合理配置，极大地节约了种田成本；三是增加农民收入。农民除了获得流转租金外，还可就近在农业企业打工，或者从事二、三产业，获得工资性收入。

二、制约我市农村土地流转的主要因素

1、部分干部群众受传统思想观念束缚，对土地流转认识不到位。由于受传统小农经济思想影响，部分农民对土地所有权、承包权、使用权不能全面正确理解，误认为土地流转就会失去承包权。特别是近年来国家取消农业税实行种粮补贴和国家重点工程大面积征占土地，致使想流转土地的农户普遍存在“三忧”。一忧土地一旦流转出去，想收回土地经营权时，能不能收回；二忧土地流转出去后国家的惠农补贴，能不能发到自己手中；三忧土地流转出去后，将来自己的承包地一旦被征占，能不能得到土地补偿款。部分群众尤其是中老年农民恋土观念强，宁可抛荒或粗放经营，也不愿把土地流转出去。目前，全市土地撂荒面积已接近20万亩。少数基层干部认为土地流转是农户之间的事，与基层经济组织无关。推行土地流转工作，容易造成新的土地纠纷，如果受让方经营不善或不讲诚信，流转双方会产生矛盾，对农村稳定工作不利，因此对待土地流转工作积极性不高。

2、农业龙头企业规模不大，对土地流转带动效益不明显。尽管近几年我市农业产业化发展步伐加快，但龙头企业数量少，规模小，特别是在建设基地发展订单农业对带动土地流转方面发挥作用还远远不够，全市由企业参与流转的土地面积只占总流转面积的7.8%。分析原因，主要是因为农业收益比较低，投资回收周期长，农业开发面临自然和市场双重风险，又缺乏相关的扶持政策和保护政策，因此，社会资本对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主投资农业项目的比较少。没有好的项目支撑，没有对土地流转的需求，即使农民有流转意愿，也无法实现。

3、农村就业渠道不宽，农民对土地流转积极性不高。在一些经济比较好的地区，农村二、三产业比较发达，农民非农收入比较高，农村劳动力绝大部分转移到了城镇就业，农民愿意把土地流转出去，一门心思打工挣钱。而在一些经济欠发达地区，农民无就业门路，出外打工又找不到工作，而其拥有的承包地就成为生活的根本保障，影响了农民流转土地的积极性。

4、服务平台建设相对滞后，农村土地流转不够规范。虽说各县（市、区）和乡镇都成立了农村土地流转服务中心和纠纷仲裁调解机构，但这些机构并没有配备专门的工作人员和工作经费，只是以文件的形式要求县乡农村经营管理站承担这项职能。县乡农村经营管理站只是内设机构，不具备法人资格，本来人手就少，现在却承担着农村经营管理、农村会计代理服务、农村集体“三资”管理、农村土地流转服务、土地流转纠纷仲裁调解等繁重的工作任务，可谓一套人马五块牌子。这么大的工作量，这么有限的几个人，很难对农村土地流转给予指导与服务，导致农村土地流转操作程序不够规范，流转手续不够完善，甚至出现违规违法现象。如有的土地流转不登记，不按规定进行公示审核；乡村两级经济组织未经撂荒户同意，就将撂荒土地委托给第三方经营；部分村干部不征求群众意见，直接充当土地流转主体，强迫农民流转土地；一些承租户未经有关部门审核同意，擅自改变土地农用性质等等。

5、农村社会保障体系较弱，农民对土地流转的意愿不强。土地是农业的基本生产资料，具有特殊的生存保障功能。从满足农民的衣食住行到承担子女教育和养老费用，几乎承担了社会赋予农民的所有保障功能。许多农民把土地看成是“保命田”。现阶段农村社会保障制度不够健全，保障水平低、覆盖面窄，参保门槛高，因此，随着非农产业周期性、季节性、结构性调整，或者当处于阶段性失业时，种地就会成为农民的首选谋生之计。农村社会保障体系建立之前，农民对耕地具有很强的依赖性，不愿意流转土地也就不足为奇了。

三、加快我市农村土地流转的建议

加快农村土地流转是提高土地集约化使用、推进农业产业化经营、加快新型城镇化建设、增加农民收入的有效途径，是解决“三农”问题的现实选择。推进农村土地流转必须在“依法、自愿、有偿”的原则下，始终把农民利益放在首位，既不可强迫命令也不可无所作为。针对我市土地流转中存在的问题提出以下建议：

1、要把转变思想观念放在首位，不断提高农民流转土地的积极性。让广大农民群众认识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。因此要充分利用各种行之有效的方式，继续加大《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场经济发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业向现代农业转变的必要条件，让农民懂得土地流转不会改变和动摇家庭承包经营，消除农民对土地流转的顾虑，使之自觉、主动地参与土地流转；要充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转；要加强基层干部教育与知识培训，强化壮大集体经济意识，充分发挥基层组织在土地流转工作中的桥梁作用和基础性作用。

2、要以国家法律法规作为依据，尽快出台鼓励土地流转的优惠政策。建议我市尽快出台土地流转的实施意见，为土地合理流转提供政策和资金上的支持。一是制定土地流转优惠政策。在优惠对象上实行土地转出方与转入方双向优惠，在优惠内容上实行经济和社会保障综合优惠，在优惠手段上实行资金、技术、税收等方面的配套优惠，在优惠取向上实行对“四荒”开发性项目、具有技术推广价值和市场前景的特色种养殖项目等进行重点优惠；二是建立土地流转扶持资金。对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业。对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励。对于通过采取土地流转合作方式，集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业、农民合作社、种养大户进行重奖，并从项目扶持、税收政策、技术指导等方面给予倾斜；三是建立信贷支持机制。除积极向上争取专项资金，利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，根据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系，加大金融部门的贷款支持力度，解决业主季节性、临时性所需生产经营资金问题；四是组建农业担保公司。既要为农民土地流转行为提供担保，又要为参与土地规模经营业主提供信贷融资担保服务，缓解土地规模化经营的资金困难问题。

3、要把农村劳动力转移作为重点，不断拓宽农村土地的流转空间。进一步加快农村劳动力转移，为广大农民创造更多的就业机会，使其获得稳定的工资性收入，让大量农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量农村人口离开土地、离开农村，就为农村土地流转创造了必要条件和有效空间。一是大力发展农村二、三产业，加快新型城镇化进程，建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，让广大农民实现最大程度地就业；二是健全农民职业培训机构，积极开展农民免费技能培训，提高农民转移就业的能力，加快农村劳动力转移步伐；三是通过农业产业化开发，建立劳动力就业的吸纳机制，充分与土地接受方协商沟通，在签订土地租赁合同时，要求接受方根据土地数量按比例吸纳部分农村劳动力，让广大农民不出家门就地就近就业。

4、要把加强管理服务作为保障，不断规范农村土地的流转行为。土地流转政策性强，涉及面广，急需建设一支稳定的高素质专业队伍来保障。建议市县乡各级政府强化服务载体建设，加大经费投入，配备必要的办公设备和工作人员，建立流转信息系统，构建完善的流转信息网络，建立健全乡村调解、县级仲裁的农民土地承包经营纠纷调解仲裁体系；要加快农村土地承包经营权确权工作，解决承包地“地证面积”不符问题，做到土地承包地块、面积、合同、证书“四统一”，使农户能放心流转，让经营者能安心经营；严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的有关规定，尽快建立健全土地流转程序、土地流转备案、登记、档案管理、流转纠纷信访接待等制度，进一步规范土地承包经营权的流转；要认真贯彻落实土地流转的政策法规，加强农村土地流转的监督和管理，防止土地撂荒、擅自改变土地用途、破坏土地资源和破坏生态环境的行为发生，确保土地流转不留后患，保护农民的长期合法权益。

5、要把保障双方权益作为基础，不断营造土地流转的良好环境。土地流转要以保障土地流转双方的利益为基础，通过土地流转，切实提高土地承包经营者的切身利益，同时要保障受让方的合法利益。要健全农村社会保障体系。逐步完善农村最低生活保障、社会保险等保障制度，弱化农民对土地的依赖程度。特别是加快建立完善土地流转后农民的就业和养老保障制度，改革现有户籍制度，解决农村劳动力转移到城市的障碍，确保土地流转工作的顺利进行；要建立农业风险保障机制。逐步探索出一条适合促进土地流转发展的政府保险基金和金融保险服务制度，将大规模种植、养殖业纳入强制性保险范畴，并对参加种养保险的农户、农民合作社给予一定的保险补贴。对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠，解除农业企业和经营大户的后顾之忧；要加强农村基础设施建设。加大对农业基础设施建设的投入，加快土地平整和农业综合开发，改善水利、电力、道路等农业生产条件，为农业规模化生产营造良好环境。