政协晋城市委员会

随着人口老龄化日益加剧，养老问题已经成为关系国计民生、社会和谐稳定的重大问题。为贯彻党的十八大精神，加快我市社会养老服务体系建设，根据市政协常委会工作安排及师建平主席要求，从7月份开始，由市政协副主席陈建国带队，社会法制委员会牵头，组织部分政协委员，深入6县（市、区）和市直有关部门，对我市社会养老服务体系建设问题进行了调研，现将具体情况报告如下：

一、我市社会养老服务体系建设的基本现状及主要成效

（一）老龄化基本状况及特点。目前，我市60岁以上老年人口达27.9万人，占全市总人口的12.3%。其特点：一是规模比较大。我市人口老龄化程度虽低于全国平均水平（全国60岁以上老人接近2亿，占总人口的14.3%），但已超过国际化水平，按照通行的国际标准（一个地区60岁以上老人占总人口比例达10%或65岁以上老人占总人口比例达7%），我市早就进入了老龄社会；二是增速比较快。我市老年人口数量正以每年3.5%的速度增长。预计到2015年，我市老年人口将达到 35.3万人，约占全市总人口的15.9%；三是高龄化倾向凸显。70岁以上老人和80岁以上老人分别占全市老年总人数的25.4%和10.8%；四是空巢和失能、半失能老人比例较高。全市空巢老人111600人，占老年人总数的40%；失能、半失能老人33000人，占老年人总数的11.6%；五是支付能力普遍低。月收入在1000元以下的195300人，占老年人总数的70%；全市“三无”（无经济来源、无法定赡养义务人、无劳动能力）享受低保（边缘）救助的老人33000人，占老年人总数11.8%，农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老人4511人，占老年人总数1.55%。

（二）社会养老服务体系建设的主要成效。近年来，在市委、市政府的高度重视下，全市各级党委、政府把养老工作摆上重要议事日程，认真贯彻党和国家养老工作方针、政策，切实维护老年人的合法权益，不断落实各项敬老优待服务规定，进一步完善老年人社会保障制度，我市老年事业发展步伐不断加快，养老工作取得明显成效。

一是以政策为导向，以制度促规范，我市养老事业有了实质性新进展。2012年，市政府出台《关于积极应对人口老龄化进一步加强老龄工作的意见》，从2013年开始，由财政支付发放尊老金制度得到落实； 2012年7月以市政府办公厅名义出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的实施意见》，确立了建立“山西一流，全国领先”的社会养老服务体系的新目标；2012年8月市民政局制定了《晋城市社会养老服务体系建设实施方案》，对我市养老服务体系建设任务进行了详细分解并落实到了各县（市、区）；2013年又制定出台了《晋城市养老福利事业财政资金扶持办法》等文件，这一系列政策措施出台，大大加快了我市社会养老服务体系建设的步伐。

二是以政府为主导，以民办为补充，养老机构基础设施建设有了新发展。其中市财政投资4600万元、设置床位160张的市老年公寓已投入运营；各县（市区）福利服务中心和老年公寓正在筹备或建设之中，有的已完成装修，年内投入使用。这些公办机构总计投资13636万元，总建筑面积40234平米，总床位1080张。为进一步加强农村五保设施建设，我市先后争取中央、省、市资金2912万元，新建和改扩建了31所敬老院，使全市农村五保供养设施在整体上有了一个较大的提升和发展。目前全市有养老机构53个，床位3680张，入住老人2010人，床位利用率54.6%。乡镇敬老院46家，床位2600张，全市星级敬老院达到23所。目前全市有民办养老机构7个，其中民办老年公寓6所，居家养老服务机构1个，总建筑面积10140平米，总投资2700万元，共有床位566张，入住老人351人。而且，我市民办养老机构呈现加快发展的态势：投资一个亿的市瑜园老年公寓作为城区政府的一个引资项目正在筹建；市老来乐养老院、市福乐居养老公寓、“晋城国际医疗健康城”等项目正在筹备之中。其中，“晋城国际医疗健康城”是山西合聚工贸集团公司筹建的一个大型老年公寓社区项目，该项目选址在市经济开发区金匠工业园区，占地约400亩，建筑面积60余万平方米，总投资约20亿元人民币，其中养老护理中心建筑面积31.6万平方米，设计养老床位5000张。该项目是以医院为支撑，以医疗为后盾，以养老护理为主要服务内容的大型养老服务机构。该项目的建成，将填补我市大型老年公寓社区领域的空白。

三是以居家养老为基础，以社区养老为依托，初步形成多元化养老服务新态势。从2012年开始，我市在部分社区开始日间照料养老服务试点工作。社区老年人日间照料主要为社区内生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供合理膳食、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等日间托养服务，是一种适合半失能老年人“白天入托接受照顾和参与活动，晚上回家享受家庭生活”的社区居家养老服务新模式。目前已有城区康乐社区、泽州县北义城镇东张村、西张村、蔡河村、刘轩窑村、高都镇保福村等城乡社区建有日间照料中心，其中泽州县被确定为全省试点县。2013年，我市已确定在14个城市社区和230个农村社区建立日间照料中心。国家、省、市、县将对每一个日间照料中心投入10万元资助款。我市居家养老服务已开始起步发展。去年已批准晋城市中家河养老服务中心注册登记，作为民办居家养老服务组织现已开始运营。该机构注册资金50万元，现有养老护理员30名，开始针对居家老年人专门提供上门服务。另有多家家政公司提出设立居家养老服务组织申请，现正在培训护理员和待审之中。

四是以参保征缴为载体，以基金发放为平台，社会养老保险工作有了新提升。近几年来，我市加快建立覆盖不同人群的社会养老保障制度，促进了社会养老保障水平的提高。2013年上半年，全市参加企业养老保险271601人，参加企业养老保险的离退休人员达到45390人，共发放养老金49278万元，发放率100%，确保了离退休人员养老金按时足额发放；参加机关事业单位养老保险60523人，参加养老保险的离退休人员8151人，发放基本养老金14105万元，社会化发放率持续保持100%；全市新农保参保人数达105.63万人，城居保参保人数达6.08万人，新农保为全市233832名60周岁以上农村老人按月足额发放10681.83万元养老金，发放率100%，城居保为全市10855名60周岁以上城镇老人按月足额发放477.79万元养老金，发放率100%。

二、当前我市社会养老服务体系建设面临的困难和问题

从总体上看，我市社会化养老服务体系建设尚处在起步阶段，养老服务设施规模较小，服务水平较低，与我市人口老龄化步伐日益加快和社会养老需求不断攀升的客观要求相比，与自身经济社会发展速度和发达地区相比，与中央和我省所要求的目标相比，仍有较大差距。

（一）总体规划不够完善，监管机制尚未健全。在养老服务规划布局上，对市、县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）四级养老服务机构布局不太合理，发展不平衡。在数量、规模上达到怎样的标准不太明确，如公办民办机构的合理构成，城乡合理分布，需求与服务类型的设计和分布（如生活辅助、老年公寓、护理院和疗养院分布）。养老机构没有建立起分类管理制度，对每一类型养老机构没有制定相应的管理标准与要求以及收费标准；在管理机制、制度建设、服务标准、评估体系上还存在一定差距，市场监管等亟待加强。

（二）资金投入不足，相关政策落实还不到位。一是政府对养老公共服务事业发展的费用投入在社会事业发展支出中所占比例偏低，且尚没有建立养老公共服务财政投入的稳定增长机制。特别是对城乡老年福利事业投入不足，直接制约着当地养老机构发展的速度和规模。二是社会资金办养老服务事业的积极性尚未有效调动起来。国家、省市关于扶持社会兴办养老福利机构的政策，如建设用地实行划拨或优惠出让、相关配套设施收费减免等难以全面落实。三是政策执行不到位。国家、省市相关文件，在社会办养老机构建设用地、税收、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，但这些政策基本未执行到位。四是有些破产企业因政策性原因欠费，致使职工到退休年龄退不了休，领不到养老金。一些民营企业没有为全部员工参加社会养老保险。

（三）社会养老服务机构建设相对滞后，养老服务覆盖面比较窄。一是床位数总量不足。全市养老床位3680张，占全市老年人口的1.32%；入住老人2010人，仅占全部老年人口的 0.72% 。据统计，我市约1.46万老年人有进养老机构的愿望，占老年人总数的5.2%，依此计算需床位1.46万张；民政部提出“十二五”末全国要实现每千名老人30张床位目标，按照这个最低要求，“十二五”末我市机构养老床位也应达到10000多张，无论依据哪个标准，我市养老床位缺口都十分巨大。二是社区养老、居家养老服务欠缺。目前，我市以社区为平台的养老服务体系尚未建立，居家养老服务还刚起步，且养老服务设施规模小、档次低、功能单一，无法满足不断增长的养老需求。居住的整体环境不佳，文化娱乐活动设施简陋，医疗、护理、康复设施严重缺乏。三是医疗护理型养老机构和专门护理及一级护理的养老机构非常缺乏。绝大部分养老机构提供的服务只是生活护理和家庭服务，远不能满足提供医疗、康复、护理一体化的全方位服务需求。缺乏为老年人助餐、助医、助困、助急、助乐、精神慰藉等上门服务内容，与老年人日益增长的物质文化需求存在较大差距。

（四）农村养老服务体系薄弱，热点难点问题比较突出。一是农村老龄人口比例高。我市农村人口为115 万，60岁以上老年人口15.5万人，占农村总人口13.4%，占全市老年人总数的52%，明显高于城镇老年人口平均比例。二是农村空巢老人家庭多。全市农村空巢家庭约占全市老年人总数的35%左右。三是农村老人中长期患病、失能半失能老人多，占老年人口的31%。他们中有的中风患者或身体伤残者，长期卧病在床拖累全家陷入因病致贫、因病返贫的困难境地。有些老人由于居住偏远治疗不方便，小病忍，大病拖，不能及时到医院治疗。四是农村老人经济收入低，生活困难较多。特别是一些贫困老人和失地农民的养老、医疗等问题较为突出。五是农村老人情感孤独，文化生活匮乏。由于子女不在身边，空巢老人、体弱多病的老人感到特别无助，在离乡镇偏远居住分散的村，农村老年人除了看电视外，少有文化娱乐活动，活动空间狭小。

（五）养老服务队伍不完备，整体素质比较低。一是老龄机构管理力量薄弱。目前我市、县（市区）以上老龄办人员编制40人，乡镇（街道）有专职老龄干部160余人，平均每个老龄干部要服务1700多个老年人，编制偏少；一些乡镇敬老院事业编制及有关待遇长期得不到解决。二是从业人员数量不足。按国家有关规定测算，专业化养老护理服务机构中2—3张床位就需要1名护理人员。但我市一个护理员往往服务五六个甚至十几个老人，服务质量得不到保证。三是从业人员结构不合理。我市养老机构的从业人员女性占97%，整体队伍年龄偏大，50岁以上占70%，大多为城镇下岗女工和农村转移的富余劳动力。四是从业人员缺乏护理经验和专业知识，一半多人未经过专业培训。五是工资收入和社会地位较低。月工资多在800—1500元之间，多是临时工，且“三险”得不到保障。

三、加强社会养老服务体系建设的意见和建议

当前，养老问题已成为一个世界性的共同课题。西方发达国家经过几十年的发展,已逐步形成了机制健全、法律完善、组织完备的服务体系。欧美等国开始推广诸如互助养老、以房养老、旅游养老、候鸟式养老等多种形式的养老模式。我国苏南地区经过近十年的努力，已形成了具有典型特色的“苏南模式”，他们通过整合社会资源，突破养老与医疗之间的政策瓶颈，建设市、区、街、居四级养老服务信息管理系统，联网运行，实现网络化服务、网络化管理；贵州城市社区居家养老服务实现100%全覆盖；重庆市、武汉市、宜昌市等地积极发展老年服务产业园区建设，把“夕阳红”事业打造成“朝阳产业”。我国的社会养老服务正在发生深刻变革，逐步由补缺型向适度普惠型转变，在这个过程中，呈现出许多新特点、新要求、新情况。我市社会化养老服务体系建设尚处在起步阶段，面临这些新情况、新问题，我们必须拓宽工作思路，创新方式方法，积极探索行之有效的推进举措。为此，我们提出如下建议：

（一）提高思想认识，加强组织领导。要以战略的眼光、全新的思维对待新形势下的社会养老服务体系建设，从着力改善民生、促进社会和谐和实现我市“一争三快两率先”战略目标的高度，充分认识加强养老服务体系建设的重大意义，进一步把发展养老服务业摆上重要位置。要建立健全党政主导、老龄工作机构组织协调、相关部门各司其职、社会广泛参与的领导体制和运行机制，努力形成部门联动、齐抓共管的“大老龄”工作格局。不仅要把社会养老服务建设作为弥补服务业发展“短板”、解决就业岗位的重要途径来考虑，而且要作为我市“竞逐中原”、建设“休闲晋城”的战略定位，纳入总体经济社会发展规划，利用我市得天独厚的自然生态环境优势，打造在中原经济区范围有较强吸引力、辐射力的养老服务产业。建议建立由分管副市长牵头，有关部门共同参与的养老服务体系建设工作领导小组，统筹协调全市养老服务体系建设工作，并将养老服务体系建设工作纳入全市经济社会发展考核体系，实行目标责任制和问职追究制，确保全市养老服务体系建设取得实效。

（二）修订完善规划，加大政策扶持力度。首先，要根据8月16日国务院常务会议关于“确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施”精神，重新审视和修订完善规划，制定详尽的时间表和路线图：力争到“十二五”末，实现全市居家养老服务全覆盖，每千名老人拥有养老床位30张以上；到2020年在我市建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展，与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，率先走出一条“山西一流，全国领先”并具有晋城特色的社会养老服务体系建设新路子。其次，要整合原有文件，加大政策扶持力度，制定出台更加完善系统的优惠政策，以指导养老服务社会化的具体实践。要加大财政支持力度，建立养老公共服务财政投入的稳定增长机制；要将公办养老服务机构的工作经费及其工作人员的工资足额纳入财政预算；要落实优惠政策，兑现财政补贴，广泛吸收民间资本投入到养老服务行业。落实在社会办养老机构建设用地、税收、用水、用电等方面优惠扶持政策。

（三）整合社会资源，完善养老服务机制。坚持政府主导、统筹规划，社会参与、多方筹资，市场运作、循序渐进的办事原则。一是要鼓励社会力量投资兴建养老机构，综合采取公办民营、民办公助、政府补贴、财政贴息、购买服务等多元资金投入和经营运作方式兴办养老服务业；挖掘市场价值，大力发展“银发”经济和“夕阳红”朝阳产业。将老龄产业作为扩大内需、创造就业的一个重要方面，不断提升社会养老服务体系建设的社会化、商品化、市场化水平。二是创新投资机制。开拓发展“社区养老、政府主导、社团（企业）管理”等新型养老模式。鼓励社会各界人士捐助养老事业。三是建立完善的监管制度、评估体系和评估制度，不断提升养老服务的质量和水平。

（四）创新服务方式，着力发展居家养老和社区养老服务。一是搭建服务平台。可借鉴苏南模式的先进经验，在社区建立智能化管理服务平台，实施“菜单式”服务，开发“亲情呼叫系统”，扩展“一键通”服务模式、“电子保姆”等高科技服务项目，探索建立“没有围墙的敬老院”。二是探索以购买服务方式的养老模式。政府可将尊老金或福利补助金置换成“代金券”，明确使用范围和用途，确保养老资金用在老年人身上，切实提高养老服务实效。同时，积极开展为老人提供代购、送餐、就医等无偿、低偿或有偿服务，开拓短期托养、生活照料、疾病护理、情感慰藉、精神文化生活等居家老人需要的多种养老服务。三是逐步完善养老服务功能。通过现代化信息技术和先进的交通设施建设，进而提升社会养老服务能力。鼓励创办家庭护理院、托老所、日间照料中心，探索成立老年服务公司，切实将社区互助与提供有偿服务结合起来。抓住国家、省、市、县对社区日间照料中心在资金上扶持的机会，加大社区养老服务的建设。要拓展养老服务载体，丰富养老服务内容，努力形成较为完善的、便捷实用的社区老人服务网络。社区居家养老服务中心不仅要有活动场所和活动设施，还要有丰富多彩的活动项目。创新养老服务模式，支持提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务。拓展老年服务项目，开发老年产品用品。四是推动医养融合发展，探索医疗机构与养老机构合作新模式，促进养老服务与医疗、家政服务、保险、教育、健身、旅游等领域互动发展。

（五）加强队伍建设，提高养老服务的专业化水平。一是要建设一支专业的服务队伍。完善强化职能管理机制，在设立专门编制、配备专职人员和事业经费上给予倾斜；建立服务准入、竞争及监管机制，通过招标竞争选择符合条件的专业公司企业加盟服务队伍。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，有关部门和单位要加强从业人员培训机构建设，着力开展职业资格培训，提高养老护理人员持证上岗比例，建立科学合理的收费标准。二是建设一支公益性服务队伍。通过政府购买公益性岗位，配强养老服务中心负责人，配齐专职管理人员，设置公益性社工岗位；制定岗位专业标准和操作规范，合理设置管护人员的工资报酬和社会保障。三是建立一支相对稳定的志愿服务队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利服务群体。

（六）强化工作重心，切实加强农村养老服务。要完善机制，把农村养老服务体系建设作为“保基本、兜底线”系统工程来抓。要坚持乡镇五保供养机构的“托底”作用，将其发展成为区域性养老服务中心。建设日间照料中心等互助性养老服务设施；财政性资金重点向农村养老服务倾斜，并发挥好对社会资金的引导作用；试办“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的互助养老（幸福院）模式。要重点做好空巢老人、独居老人、失能半失能老人、低收入特困老人、“五保”老人的救助工作；要进一步拓展大病医疗救助工作思路，切实解决农村老年人看病难、看病贵的问题；探索以房养老和以地养老的办法，将家庭养老、土地保障与社会养老三者相结合，建立一种开放型的养老保障制度，为农民筑起一道可靠的养老屏障。